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Una financiación de la educación superior en Colombia para la movilidad social

Publicado: Vie, 07/10/2016 - 10:47

Autores

  • Susana Martínez-Restrepo
  • María Cecilia Pertuz
  • Juan Mauricio Ramírez

La educación superior es, claramente, un instrumento para aumentar la movilidad social. Los egresados de este nivel educativo tienen mayores ingresos, menor desempleo y menores tasas de informalidad que aquellas personas que sólo terminaron la educación media (bachillerato). Por ejemplo, mientras que la tasa de informalidad laboral es del 43% para las personas de 22 a 29 años con educación media, para aquellos con educación superior es sólo del 12% (ENCV, 2013). La tasa de desempleo es de 14% y 9% respectivamente, y los ingresos laborales mensuales son en promedio de $448.000 y $1.469.508 (ENCV, 2013).

Sin embargo, tener simplemente un grado de educación superior no es suficiente. Para que la educación superior logre ser un verdadero instrumento de movilidad social es necesario garantizar:

  1. Acceso: Un mayor número de estudiantes de los estratos socioeconómicos más bajos (por ejemplo SISBEN 1 y 2 1) deben poder ingresar a la educación superior. Actualmente, menos del 10% de los estudiantes son de estratos 1 y 2, y se concentran principalmente en niveles técnicos y tecnológicos (Sánchez & Otero, 2012). La financiación de la educación superior debe incluir modelos para garantizar esta equidad en el acceso, e igualmente en la permanencia.
  2. Permanencia: Para lograr una mayor movilidad social, la deserción no puede estar relacionada con el nivel socioeconómico del estudiante. Actualmente, entre quienes desertan, cerca del 50% pertenecen a familias con menores ingresos (menos de 2 salarios mínimos) (MEN, 2010), lo que sugiere que existe una relación directamente proporcional entre los costos de matrícula y de sostenimiento, y la deserción.
  3. Calidad: Las Instituciones de Educación Superior (IES) deben garantizar una formación de calidad. Actualmente, sólo el 11% de las 348 IES en Colombia están acreditadas en alta calidad2. De éstas, el 79% son universidades, y sólo un 21% son instituciones tecnológicas e instituciones universitarias, es decir, que muy pocas instituciones técnicas profesionales tienen acreditación (CNA-SNIES, 2015). La financiación de la educación superior debe incluir incentivos para que la calidad de las Instituciones de Educación Superior públicas y privadas mejore, con el fin de alcanzar mayores niveles en acreditación de IES y de Programas.
  4. Indicadores laborales: Por último, para lograr una mayor movilidad social, los egresados de la educación superior deben tener suficientes retornos3 a la educación, que les garanticen ingresos suficientes para pagar sus créditos educativos, y mejorar su estilo de vida, en comparación con sus padres. Actualmente, un egresado de un nivel universitario de estrato 1 y 2 gana $2.333.509, en comparación con uno de estrato 4 ó 5, que gana en promedio $2.783.858 (Martínez-Restrepo & Rodríguez, 2015). El nivel de endeudamiento tiene como morosos actualmente a más de 150.000 egresados de la educación superior en Colombia, que no pueden realizar los pagos de sus créditos educativos (El País, 2015).

Los estudiantes de diferentes niveles socioeconómicos que acceden a educación pública de calidad en primaria y secundaria, deberían poder llegar a la educación superior pública y privada y de calidad, y recibir los mismos retornos a la educación según sus áreas de especialización y experiencia.

Uno de los debates actuales sobre la movilidad social en estudiantes de bajos ingresos, y acerca de la financiación de la educación en Colombia se centra entre los defensores y los detractores del programa del Ministerio de la Educación Nacional (MEN), “Ser Pilo Paga”. Este programa otorga créditos-becas condonables, de matrícula y manutención, a estudiantes de bajos ingresos que hayan alcanzado buenos puntajes en la prueba SABER 11. Sin evaluar aún si el Programa cumple sus objetivos o no, el tema es que, si sirve, actualmente sólo mejora la situación de acceso a la educación superior de un 2% de los estudiantes (Wasserman, 2016).  

Por consiguiente, el debate en torno a la equidad en el acceso y la permanencia en la educación superior no debe centrarse solamente en la viabilidad o pertinencia del programa “Ser Pilo Paga”.En cambio, dicha discusión se debe llevar a cabo en Colombia en torno a la creación de un sistema de financiación de la educación superior que permita a más estudiantes de bajos ingresos beneficiarse de este nivel educativo, y lograr mejores ingresos y una mayor movilidad social. Su importancia radica en que las características de la financiación de la educación básica, media y superior de un país, están altamente relacionadas con la movilidad social de sus ciudadanos.

Con tal fin, en este documento analizamos primero cómo se financian los sistemas de educación superior en Colombia y en varios países de la OECD. En la segunda sección exploramos quién se beneficia de los fondos públicos en la educación superior en Colombia. En la tercera sección estudiamos qué opciones de financiación de la educación superior tenemos y debemos fortalecer en Colombia. En la cuarta sección presentamos algunos ejemplos internacionales de países de la OCDE, los cuales sirven para mejorar y enriquecer el modelo colombiano. Finalmente, concluimos con cuatro recomendaciones para crear un sistema de financiación de la educación superior que promueva la equidad social.

1. ¿Cómo se financia la Educación Superior en Colombia y en algunos países de la OCDE?

Para comparar el nivel de inversión de Colombia en educación superior tomamos cuatro países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico4(OCDE): Estados Unidos, Australia, Finlandia y Chile. Estos ejemplos fueron escogidos con base en sistemas educativos de los países de la organización en diferentes continentes, que presentan distintos modelos de financiación con respecto a Colombia. Esta comparación es importante, ya que Colombia es –actualmente- un país candidato a entrar a la OCDE.

El Gráfico 1 muestra que Colombia se gasta un porcentaje del PIB en educación (6,4%) por encima del promedio de los países de la OCDE (5,3%). Asimismo, el gasto en educación como porcentaje del presupuesto público llega a un 15,5%, es decir, 3,9 puntos porcentuales por encima del promedio de los países de la OCDE, e inclusive de países como Australia y Estados Unidos. Esto representa un gran avance, porque hacia el año 2000, Colombia sólo gastaba 3,5% del presupuesto de gobierno como porcentaje del PIB en educación y 13,3% del gasto en educación como porcentaje del gasto total de gobierno (OCDE, 2016).

Gráfico 1. Gasto público en Educación como porcentaje del PIB (2012)

Fuente: Elaboración propia con base en datos OCDE (2016). No incluye presupuesto en investigación y desarrollo que, en el caso de Colombia, le concierne a Colciencias.

 

Gráfico 2. Gasto en Educación como porcentaje del presupuesto público (2012)

Fuente: Elaboración propia con base en datos OCDE (2016). No incluye presupuesto en investigación y desarrollo que, en el caso de Colombia, le concierne a Colciencias.

A pesar de este avance, el gasto por estudiante en Colombia es bajo, y las principales fuentes de financiación son de origen privado. Como se observa en el Gráfico 3, en el año 2012, el gasto por estudiante en primaria ($2.645 dólares)5 y secundaria ($2.677 dólares) era aproximadamente un tercio que el de los países de la OCDE ($8.247 y $9.518 dólares respectivamente). Esta cifra no es sorprendente, ya que el Producto Interno Bruto (PIB) de Colombia es muy inferior al promedio de los países de la OECD y casi la mitad del PIB de Chile. Sin embargo, muestra la diferencia de la inversión que se realiza en los diferentes países y cómo ésta puede estar afectando los niveles de equidad en la educación básica y media.

Dicho fenómeno puede estar generando inequidad en el acceso a la educación superior, puesto que se requieren mayores inversiones en los niveles de primaria y de secundaria, para que los estudiantes logren obtener buenos resultados en las pruebas Saber 11, y así ingresar a universidades públicas o privadas de calidad (OCDE, 2015). Igualmente, el Gráfico 3 muestra que el gasto público en educación superior por estudiante en Colombia ($5.183 dólares) es significativamente inferior al del promedio de los países de la OCDE y está $2.600 dólares por debajo del de Chile.

El Gráfico 4 muestra que el 57,4% de los dineros que financian la educación superior en Colombia provienen de fondos privados (hogares por medio del pago de la matrícula). Ésta es una cifra particularmente alta, comparada con el 30% del promedio de los países de la OCDE, e inclusive por encima de los Estados Unidos. Se estima, además, que el gasto privado en educación ha bajado de 3,6% en el 2000 a 2,9% del PIB en el 2012 (OCDE, Banco Mundial, 2012).

Gráfico 3. Gasto por estudiante según nivel educativo (2012)

Fuente: Elaboración propia con base en datos OCDE (2016).

Gráfico 4. Gasto privado (hogares) y público en la educación terciaria (2012).

Fuente: Elaboración propia con base en datos OCDE (2016).

Nota: Es importante resaltar que estos datos son proporcionados por la OCDE con el propósito de comparar internacionalmente, y que son convertidos a dólares según las metodologías de Poder de Paridad de Compra PPC (Purshase Power Parity PPP por sus siglas en inglés). Además, la estandarización de los datos publicados en el 2015, puede no haber tenido en cuenta la devaluación del peso colombiano frente al dólar.

2. ¿Quién se beneficia de los fondos públicos en la Educación Superior en Colombia?

Como lo muestra el Gráfico 5 y la Tabla 1, los recursos públicos para la educación superior en Colombia se canalizan a través de cinco fuentes principales: el Ministerio de Educación Nacional (MEN), los departamentos, los municipios, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y el ICETEX. Respecto a los costos de la matrícula en la educación pública, una parte es subsidiada por el Estado, lo cual disminuye los costos de los hogares en relación con la educación privada (pero no necesariamente los costos de proveer educación a un joven). En las instituciones privadas, la financiación proviene de las matrículas pagadas por los alumnos (OCDE, 2016).

El 59,4% del gasto público en educación superior en Colombia se realiza por transferencias a las Instituciones de Educación Superior (IES), seguido por el 20,1% al ICETEX (créditos educativos), y a programas tecnológicos del SENA. Según un estudio de la OCDE y el Banco Mundial (2012), esto representa un gran cambio con respecto a los niveles del año 2000, cuando el 82,9% de los recursos eran transferidos a las IES, 0,5% al SENA y 2,1% al ICETEX. Dicho cambio muestra una tendencia hacia el fortalecimiento de la educación técnica y tecnológica implementada por el SENA, y hacia el subsidio a la demanda de las IES privadas, con la ayuda económica del ICETEX por medio de créditos educativos. De hecho, mientras que en el 2006 el 51,4% de la matrícula de educación superior era pública, en el 2014 ésta era del 52,1% (MEN-SPADIES, 2015). Por un lado, estos cambios han sido fuertemente dirigidos a la ampliación de la cobertura del SENA en programas tecnológicos, técnicos profesionales y especializaciones, el cual pasó de 11 mil matriculados a 415 mil entre 2002 y 2014 (SENA, 2015; SENA, 2013; SENA, s.f.). Por otro lado, no se han realizado grandes cambios en la ampliación de la cobertura de programas universitarios en las universidades públicas (UN Periódico, 2011).

Gráfico 5. Gasto Público por sectores institucionales

Fuente: Elaboracion propia con base en datos de la OCDE, Banco Mundial (2012).

Como se explicó anteriormente, según diversos estudios, se requieren grandes inversiones por parte del Estado en la educación primaria y secundaria, para que estos estudiantes puedan después continuar con una educación de alta calidad, y tengan la opción de ingresar a la educación superior pública (Tedesco & López, 2002).

El problema es que, debido al reducido número de cupos y a su relación calidad-precio, las universidades públicas en Colombia no reciben necesariamente a los más pobres. El Gráfico 6muestra que, aunque la Universidad Nacional cuenta con un alto número de estudiantes de estrato 2 (35,5%), el 41,3% de los estudiantes son de estrato 3, el 10,9% de estrato 4 y el 2,4% de estrato 5. La Universidad Nacional parece reclutar, en su mayoría, a estudiantes de clase media6. Éste es también el caso de la Universidad del Valle (ver Gráfico 7).

Gráfico 6. Composición de los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá y Sedes en el resto del país

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Universidad Nacional de Colombia (2014).

Gráfico 7. Composición de los estudiantes de la Universidad del Valle de Colombia

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Universidad del Valle (2014).

La política de expansión de la educación superior en Colombia se ha desarrollado en varios frentes. Por un lado, mediante la expansión de programas técnicos y tecnológicos en instituciones privadas y, sobre todo desde el 2009, con el SENA (Martínez-Restrepo, Sabogal, & Rodríguez, 2015). Por otro lado, mediante la ampliación de la cobertura en universidades privadas y un mayor acceso a créditos educativos del ICETEX (MEN, 2010).

Es importante tener en cuenta que en Colombia, universidad “pública” no es sinónimo de gratuidad. Las universidades públicas cobran por la matrícula según una combinación de características de los estudiantes admitidos: 1. El 40% del valor del estudio en el colegio al que asistía antes de la graduación, 2. El estrato socioeconómico, 3. La situación económica de los padres. Así, los montos de la matrícula para carreras universitarias, en universidades públicas, es en promedio de $638.614 (MEN-SPADIES, 2015).  

3. ¿Qué opciones de financiación de la educación superior tenemos en Colombia y qué debemos fortalecer?

En Colombia hemos realizado grandes avances, ya que se está invirtiendo más en la educación como porcentaje del PIB y como porcentaje del gasto público, pero esto no es suficiente para mejorar la movilidad social de los estudiantes. En las últimas dos décadas se han desarrollado varias opciones de financiación, públicas y privadas. ¿Cuáles son y qué se debe fortalecer?

Según se explicó anteriormente, en Colombia, la principal fuente de pago de matrículas en las instituciones educativas son los gastos del hogar (57,4% Gráfico 4). Para el financiamiento de la demanda, existen créditos educativos ofrecidos por el ICETEX o por diferentes bancos, y subsidios de sostenimiento para personas de niveles socioeconómicos bajos (MEN, 2016a).

“Ser Pilo Paga”

El Programa “Ser Pilo Paga” busca otorgar créditos-becas7 que cubren la matrícula e incluyen apoyos de sostenimiento para la educación superior de jóvenes de bajos ingresos que cumplan ciertos requisitos8. El costo en promedio por estudiante es de $5.500.000 pesos semestrales para aquellos que entran a universidades públicas, y $11.500.000 para quienes ingresan a universidades privadas. Se estima que, en el 2015, el 85% de los “pilos” se matricularon en universidades privadas con acreditación (Asmar Amador & Gómez Campo, 2016). 

Dicho Programa tiene como meta financiar a 40.000 jóvenes de aquí al 2018 (Publimetro, 2015). Durante el primer año, el Programa otorgó 10.000 créditos-beca y durante el segundo año 12.000 (MEN, 2014; MEN, 2016b), o sea, se beneficia un 2% de los estudiantes de educación superior en Colombia. La inversión requerida para beneficiar a estos estudiantes fue de aproximadamente $530.000 millones y el presupuesto para los cuatro años de funcionamiento es de unos $3.98 billones, es decir, el 0.46% del PIB (Salazar, Mesa, & Correa, 2016).

Si bien no tenemos aún una evaluación de impacto, algunos artículos de opinión recientes critican al Programa, ya que sugieren que con el mismo presupuesto se puede beneficiar a un mayor número de estudiantes. De hecho, algunos cálculos han estimado que el valor del programa “Ser Pilo Paga” equivale a las transferencias de la Nación a las Universidades Públicas en una vigencia con lo cual se financia la educación de más de medio millón de estudiantes (Asmar Amador & Gómez Campo, 2016). Vale la pena aclarar que estos cálculos de transferencias de la Nación no incluyen costos de mantenimiento, costos que sí se asumen en el presupuesto del programa Ser Pilo Paga.  

Créditos ICETEX

Los créditos educativos del ICETEX prestan el valor total (o parte del valor) de la matrícula a los estudiantes que acceden a la educación superior. Existen diferentes créditos en términos de porcentaje de préstamos, plazos de pago y tasas de intereses, los cuales dependen del estrato socioeconómico y/o del SISBEN del estudiante9. En el 2014, los créditos del ICETEX beneficiaron al 22% de los estudiantes que ingresaron a la educación superior, y a unos 29.000 estudiantes de bajos ingresos con subsidios de sostenimiento (ICETEX, 2014)

La Línea ACCES se creó con el objetivo de financiar la demanda de los estudiantes de bajos ingresos que no cumplieran con las garantías crediticias del ICETEX. Bajo este formato, el Estado se porta como garante de los créditos, se ofrecen tasas de interés más bajas y programas complementarios en alianzas público-privadas. El crédito ACCES, durante 11 años, ha financiado a más de 280.000 estudiantes, de los cuales más de 106 mil préstamos han sido para estudiantes de estratos 1 y 2 con una tasa de interés igual al IPC. Por el contrario, la tasa de interés de los créditos para otros estratos puede llegar al 15% efectivo anual, y dichos sectores no reciben préstamos por el 100% de la matrícula.

Aunque el ICETEX ha sido un gran instrumento para permitir el acceso a la educación superior de muchos estudiantes de bajos ingresos, el nivel de endeudamiento es alto, y como se mencionó, para 2015 contaba con más de 150.000 egresados morosos (El País, 2015). Es importante entender quiénes son estos estudiantes, y si su capacidad de pago se ha visto afectada debido a las altas tasas de interés de sus deudas (pueden ser hasta 15% efectivo anual), a la forma como se estructuran los pagos, o al hecho de que no están recibiendo los retornos a la educación necesarios para poder pagar sus deudas. Uno de los problemas de los estudiantes beneficiarios de ICETEX es que el 61% de ellos acceden a programas no acreditados, es decir, programas con baja calidad educativa y sin reconocimiento (El País, 2015), lo que afecta el desarrollo de sus habilidades, sus oportunidades laborales y su capacidad de pagar los créditos educativos. Otro problema es que muchos de dichos estudiantes no pueden pagar los créditos por los bajos salarios con los que ingresan al mercado laboral, y el año de gracia -en muchos casos- no es suficiente. Vale la pena resaltar que ahora el ICETEX se encuentra en un proceso de mejoramiento de sus servicios de cobranza, por medio de la eliminación de intermediaros, y del fortalecimiento de las bolsas de empleo, para buscar que los egresados puedan encontrar empleo y continuar pagando su crédito (El Tiempo, 2016). A la vez, no pedirá un codeudor a los estudiantes de estratos 1, 2 y 3 que soliciten crédito en la línea Tú Eliges10(El Tiempo, 2016). A partir de la introducción del programa Tú Eliges, los estudiantes pueden escoger el porcentaje del crédito que desean pagar durante el período de estudio.

Becas-Créditos de universidades e instituciones locales

Existen algunas iniciativas de becas universitarias que se entregan no sólo por mérito académico, sino también por una combinación de mérito y nivel socioeconómico. Algunas de estas iniciativas son:

El Programa “Quiero Estudiar” de la Universidad de Los Andes busca apoyar a estudiantes con excelente resultados en las pruebas Saber 11, que no tengan los recursos económicos para pagar la matrícula. Esta beca cubre el 95% de la matrícula semestral durante toda la carrera. El estudiante, al finalizar los estudios y al tener empleo, debe donar el 20% de sus ingresos por el doble del tiempo que disfrutó de la beca. Para 2015 el 5,7% de los estudiantes de la Universidad de Los Andes hacían parte de este programa (Universidad de los Andes, 2015).  

Otro ejemplo es la Beca-Crédito ICESOS, Universidad ICESI de Cali Cali que busca complementar los préstamos que realice el estudiante de estratos 1 y 2 a través de ICETEX, con una beca del 25% del valor de la matrícula (Universidad ICESI, 2016). Los estudiantes, a la vez, deben pagar un 1,5% del valor de la matrícula que corresponde al impuesto Procultura. El programa también da almuerzos diarios, subsidio de transporte y fotocopias (Universidad ICESI, 2016).

Jóvenes en Acción Urbanos y Rurales

Igualmente, existen programas de otras entidades estatales como el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), que entrega subsidios de alrededor de $200.000 pesos mensuales para incentivar el acceso a la educación superior, principalmente en programas universitarios, técnicos y tecnológicos del SENA e IES. El objetivo es beneficiar a jóvenes que estén en situación de desplazamiento, indígenas, jóvenes que hagan parte de la Red Unidos, que tengan medida de protección del ICBF, o estén por debajo del nivel II del SISBEN de la ciudad donde residan (DPS, s.f.a.)11. En el caso de los estudios que realicen en el SENA, los jóvenes no salen con deuda financiera, debido a que en esta institución los estudios son gratuitos. Durante los estudios de programas técnicos profesionales, tecnológicos o universitarios en IES, los estudiantes reciben incentivos adicionales para la matrícula, por permanencia y buen desempeño (DPS, s.f.b.).

Existen otras fuentes de financiación para la educación superior que son ofrecidas por parte de entidades bancarias privadas como Bancolombia o Banco Pichincha. Si bien estos créditos representan más opciones para poder ingresar a la educación superior, tienen tasas de interés del 20,27% efectivo anual en Bancolombia, y tasas desde el 19,56% hasta el 29,38% efectivo anual en el Banco Pichincha, requieren fiadores solventes, no cubren necesariamente el 100% de los costos de matrícula, y excluyen costos de mantenimiento.

Es fundamental buscar como meta social la equidad, y que más universidades de alta calidad trabajen internamente para permitir el acceso, garantizar la permanencia, y ayudar a sus estudiantes a que logren una transición exitosa al mercado laboral. Si bien, los programas mencionados han logrado dar más opciones a los jóvenes de bajos recursos para acceder a la educación superior en Colombia, aún hay mucho trabajo por hacer.

4. ¿Qué ejemplos internacionales sirven para mejorar y enriquecer el modelo colombiano?

Necesitamos más opciones, un mayor número de becas en universidades públicas y privadas, más posibilidades de ayudas financieras de empresas, fundaciones, entes territoriales, y de las propias universidades, como es el caso del sistema norteamericano. Debemos tener más opciones de créditos educativos -públicos y privados- con tasas de interés que no se hallen fuera del alcance de los estudiantes, o como sugieren Salazar, Mesa, & Correa (2016) la participación del sector privado a través del fondeo de los programas gestionados por el gobierno por medio de la participación directa en el mercado de crédito o con una combinación de mecanismos.

Australia

En Australia, los estudiantes contribuyen a los costos de la educación superior a través del Esquema de Contribución a la Educación Superior (HECS son sus siglas en inglés). La contribución de los estudiantes al valor de la matrícula depende del tipo de programa escogido, el valor mínimo es cero y el máximo es establecido por el gobierno australiano. Para el pago de la matrícula, los estudiantes pueden cancelar el valor total directamente a la universidad y recibir un descuento del 20%, o pueden diferir el pago con préstamos que tienen cero por ciento de interés con el gobierno. El objetivo de este sistema es lograr que todos los estudiantes, sin importar su estatus socioeconómico, ingresen a la educación superior (Graduate School of Education, 2006). El pago del HECS se realiza a través de un sistema de impuestos, los cuales se cobran una vez los salarios de los estudiantes alcancen el valor anual para pago obligatorio12 incluso si aún la persona está estudiando. Dependiendo del nivel de ingresos se asigna una tasa de reembolso de la deuda13 Existen, además, diferentes formas de financiación para cubrir los costos de manutención, que van desde préstamos14 hasta becas (algunas especiales para estudiantes de niveles socioeconómicos bajos), así como tarifas especiales para transporte (Graduate School of Education, 2006). Vale la pena mencionar que las personas pueden realizar peticiones para diferir su deuda educativa, pero aun si se declaran en bancarrota, deben pagar la deuda (Australian Government, 2016).

Incluyendo los recursos para becas y préstamos, el gobierno australiano es la mayor fuente de financiación (60%) de educación superior en el país (ver Gráfico 4) (Department of Education and Training, 2015). Cabe resaltar que los estudiantes no pagan el valor completo de la matrícula, pues cerca de un 60% de dicho valor es subsidiado por el gobierno (Department of Education and Training, 2015).

Éste es un sistema efectivo para mejorar el acceso a la educación superior, ya que los estudiantes no dependen de créditos y fiadores para ingresar a ésta, y los préstamos educativos con el gobierno no tienen intereses. Su pago se realiza con un porcentaje de sus ingresos (que va desde 0% a 8%) después de haber alcanzado un mínimo que garantiza su calidad de vida. A la vez, reduce los niveles de morosidad de los créditos y le exige que el Estado tenga un buen manejo de los recursos y una administración eficiente de impuestos. Es un modelo parecido al que actualmente utiliza la Universidad de Los Andes.

Chile y la Educación Superior gratuita. ¿Todos se benefician?

En Chile, según el Gráfico 4, sólo el 42,2% de los fondos de las instituciones de educación superior provienen del Estado. Sin embargo, recientemente se anunció que la educación pública superior será gratuita para estudiantes dentro de los cinco deciles más pobres y que hagan parte de las universidades seleccionadas por el gobierno (CIPER, 2015). Antes de esta modificación, las instituciones de educación superior tradicionales15 tenían un financiamiento parcial del Estado (aproximadamente del 30%), y las instituciones no tradicionales privadas no recibían aporte estatal (Ministerio de Educación, s.f.). A raíz de la nueva disposición, las universidades privadas que cumplan ciertos requisitos y quieran acceder a dicho sistema, también pueden recibir fondos del Estado (CIPER, 2015). Para el financiamiento de la demanda existen diferentes programas de becas y créditos, estos últimos con diferentes poblaciones-objetivo, como familias de bajos ingresos, para estudiantes en áreas seleccionadas (IESALC, 2011). Otro ejemplo de crédito es el Crédito con Garantía Estatal (CAE) que busca beneficiar a estudiantes con mérito académico y que requieran financiamiento para iniciar o continuar la carrera universitaria. Los garantes de estos créditos son las Instituciones de Educación Superior y el Estado. El 10% del riesgo del crédito lo tiene el sector financiero (Salazar, Mesa, & Correa, 2016). En este crédito, la tasa de interés fija es del 2% y es subsidiada por el Estado; el cobro del crédito inicia 18 meses después de graduado el estudiante o después de dos años consecutivos sin matricularse el estudiante; la deuda, dependiendo del monto prestado, se puede pagar en máximo 10, 15 ó 20 años (Ingresa, 2016).

El nuevo sistema espera beneficiar a unos 234 mil estudiantes (20% de la matrícula total). Por esta razón, no se puede considerar un sistema de cobertura total como el de los países escandinavos. La principal crítica que ha recibido esta propuesta es que no se conoce la sostenibilidad que tendrá en el mediano y largo plazo, ya que la financiación para el 2016 proviene del presupuesto del gobierno, y aún no se ha establecido por medio de Ley cuál será el sistema de financiamiento para que sea sostenible (CIPER, 2015).

Los Estados Unidos, un sistema con muchas opciones de financiación

Estados Unidos es reconocido por la calidad de su educación superior: de las mejores 500 universidades a nivel mundial, 146 son de este país (ARWU, 2015), las cuales también tienen altos costos de matrícula y sostenimiento. En los Gráficos 3 y 4 es posible observar que el costo anual por estudiante en la educación superior es de $ 26.562 dólares, y que el 46% es financiado por los hogares. A pesar de estos altos costos, a diferencia de Colombia, en los Estados Unidos existen una gran cantidad de opciones de financiación y becas, para cubrir los altos costos de la matrícula y del sostenimiento de las universidades.

Las universidades, fundaciones y empresas ofrecen becas que provienen de sus propios recursos a estudiantes según méritos, nivel socioeconómico, o pertenencia a grupos o minorías étnicas. Por ejemplo, la Fundación Jack Kent Cooke entrega becas a estudiantes de pregrado con buen desempeño académico y necesidades financieras. La beca da a los beneficiarios una suma de hasta 40 mil dólares al año, la cual incluye costos de matrícula, manutención, libros y otras tarifas (Jack Kent Cooke Foundation, 2013). Muchas universidades también ofrecen becas, las cuales se basan principalmente en méritos o dificultades financieras. Por ejemplo, la Universidad de Stanford anunció en el 2015 que los estudiantes admitidos cuyos padres ganaran menos de $125.000 dólares al año, no tendrían que pagar el valor de la matrícula (Fox, 2015). A la vez, diferentes universidades entregan becas a estudiantes que sobresalgan en actividades deportivas.

El Work-Study Program (Programa de Trabajo-Estudio) provee fondos a instituciones para empleos de medio tiempo, con el fin de ayudar a estudiantes de escasos recursos a financiar su educación pos-secundaria. Los estudiantes pueden ser empleados por instituciones educativas, agencias públicas federales, estatales o locales, u organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro. Las instituciones deben destinar al menos el 7% de los empleos a trabajos en servicios para la comunidad como tutores de lectura o matemáticas, alfabetizadores, etc. (U.S. Department of Education , 2014).

El gobierno de los Estados Unidos también ofrece créditos educativos con tasas de interés subsidiadas. En Estados Unidos, los préstamos privados representan un 10% de los préstamos estudiantiles y el restante corresponde a los créditos federales (Salazar, Mesa, & Correa, 2016). Uno de los créditos federales es con la figura de préstamos directos. Éstos buscan beneficiar a estudiantes que demuestren necesidades financieras, y no generan intereses durante cierto período (StudentAid, 2015). A la vez, el Departamento de Educación es el que paga los intereses del crédito en tres escenarios: 1. Cuando el estudiante está en la escuela al menos medio tiempo, 2. Por los primeros seis meses luego de terminar la escuela, y 3. Durante un período de prórroga (Department of Education, s.f.). Las tasas de interés de este tipo de créditos son sólo del 4,29% para estudiantes de pregrado y de 5,84% para estudiantes de posgrado (Department of Education, s.f.). Existen diferentes opciones para el pago de la deuda educativa, las cuales van desde máximo 10 años, a 20 y 25 años, y pueden ser en planes estándares y graduales, los que se pueden extender hasta 10 años, y el plan de pago extendido es de máximo 25 años16. Estas tasas de interés y el período de amortización contrastan fuertemente con los otorgados por el ICETEX y los Bancos privados en Colombia.

Bajo este programa federal de subsidio directo existen cuatro tipos de préstamos: préstamos PLUS, préstamos de consolidación y los préstamos del programa Stafford. Bajo este último esquema, se encuentran dos tipos de crédito: subsidiado y no subsidiado. En el modelo subsidiado, al cual un estudiante puede aplicar según el ingreso de su hogar, el gobierno paga los intereses de préstamos mientras el estudiante se encuentra matriculado, con semestre aplazado y durante un período de gracia. En el modelo no subsidiado, el estudiante es responsable del pago de los intereses (Scholarships, 2016). Con estos préstamos, el gobierno federal sirve como garante para el pago de los créditos incobrables (Salazar, Mesa, & Correa, 2016).

Es importante resaltar que, a pesar de esta multiplicidad de opciones, alrededor del 70% de quienes realizan un pregrado se gradúan con una deuda que promedia los $29.000 dólares. Los estudiantes con menor nivel de endeudamiento salen de las universidades ubicadas en los 67 mejores puestos de Estados Unidos(U.S News, 2016). Por un lado, las mejores universidades reciben más donaciones, por lo cual pueden ofrecer matrículas más bajas, más becas y mejores opciones de pago. Por otro lado, los retornos a la educación están relacionados directamente con la calidad de la universidad, lo que sugiere que las personas que salen de universidades de alta calidad, tienen mayor facilidad para realizar sus pagos.

El sistema estadounidense no es un buen ejemplo debido al nivel de endeudamiento de sus estudiantes, pero sí es un referente debido a la multiplicidad de opciones de financiación que tienen éstos para financiar su educación superior. Es esencial, en Colombia, promover más fuentes de financiación que salgan de las universidades, de fundaciones, de empresas, así como los esquemas de trabajo-empleo. Finalmente, un aspecto que se destaca aquí son las bajas tasas de interés, los largos períodos de amortización, y el modelo de intereses subsidiados que da el gobierno federal. Igualmente, se requiere aprender sobre los problemas de pago que puedan tener los estudiantes de programas cortos, con baja calidad y altas tasas de desempleo.

Uruguay

En Uruguay, el 90% de la matrícula de la educación superior se concentra en la Universidad de la República, la cual es gratuita, y su principal fuente de financiamiento proviene del presupuesto nacional (Fernández Alfaro & López Fernández, 2006). Para el financiamiento de becas para manutención17 a estudiantes de bajos ingresos y buenos resultados académicos, se implementó  un impuesto al titulado, el cual se recauda en un fondo de solidaridad, y al que deben contribuir los estudiantes egresados de la Universidad de la República y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico - Profesional.

El monto que cada estudiante debe aportar, anualmente o en cuotas, depende de la duración de los estudios. Por ejemplo, los estudiantes de carreras de menos de 4 años deben contribuir con medio salario mínimo nacional, los de carreras de 4 ó más años de duración, con un salario mínimo nacional y los de carreras de 5 años o más de duración deben pagar 5/3 de un salario mínimo (Ley Nº 17.451)18.Los estudiantes deben comenzar a pagar la contribución después de haber cumplido el quinto año del egreso, hasta completar 25 años de aportes o hasta el cese de actividades laborales por jubilación (Ley Nº 17.451). Los estudiantes cuyos ingresos mensuales sean menores de 4 salarios mínimos nacionales no deben pagar la contribución. De acuerdo con los cálculos de Doneschi, Novas y Velázquez (2013), en 25 años de aporte un egresado universitario “devolvería” aproximadamente el 20% del costo de su carrera, y en algunas carreras hasta un 50%.

Las universidades privadas, por su parte, dependen principalmente del financiamiento por medio de costos de matrícula, los cuales según Oddone y Perera (2004) representan más del 90% de su presupuesto. Si bien el modelo de financiación de educación superior pública de Uruguay está construido para generar equidad por medio de su gratuidad en la matrícula, tiene una desventaja que radica en el hecho de que sea altamente dependiente del presupuesto nacional, pues en momentos de crisis económica se puede afectar. A pesar de esto, se destaca el modelo de financiación mediante becas a estudiantes de la educación pública.  

5. Conclusiones e implicaciones de Política

La cuestión de la financiación (quién paga, qué y cuánto se destina a cada nivel) ha sido tema de debate por décadas, y aún no existe un consenso. Por un lado, unos aseguran que la educación en todos los niveles es un derecho, y que debe ser pública y gratuita. Por otro lado, otros proponen que la educación básica debe ser pública y gratuita, y la educación superior pública y privada, pero pagada.

El Premio Nobel de Economía, Milton Friedman, explicó hace ya varias décadas que los niveles de educación básicos deben ser gratuitos para los individuos, y pagados por el gobierno, debido a que tienen retornos para el Estado y la sociedad (por ejemplo: mejores ciudadanos, menores índices de violencia y crimen, entre otros factores) (Friedman, 1955). Por el contrario, el nivel de educación superior tiene mayores retornos para la persona (sus ingresos) y por esto, los costos relacionados con la educación superior deben ser asumidos por los estudiantes y no por el Estado (Friedman, 1955).

La pregunta menos ideológica y más pragmática es: Teniendo en cuenta las restricciones presupuestales ¿cómo podemos financiar la educación superior para que logremos tener una mayor movilidad social en Colombia?

  • Por un lado, los defensores del Programa “Ser Pilo Paga” argumentan que es una herramienta para la movilidad social de los estudiantes de escasos recursos. Por otro lado, sus detractores consideran que éste es un programa poco eficiente en el gasto. Por esto, cabe preguntarse, hasta qué punto, la inversión sería más eficiente si se asignara el presupuesto de “Ser Pilo Paga” en más cupos de universidades públicas.
  • Necesitamos aumentar el gasto por estudiante, sobre todo en los niveles de básica primaria y secundaria, ya que ahí empieza la inequidad. Si invertimos más en la calidad de la educación básica pública, más estudiantes podrán llegar con la preparación adecuada a la educación superior, e ingresar a las mejores universidades del país.
  • Es crucial desarrollar más opciones de financiación de la educación superior, ya que en el momento 57,4% lo cubren los hogares, y esto afecta enormemente la probabilidad de que estudiantes de bajos ingresos que han estudiando en colegios públicos accedan a la educación superior de alta calidad.  Las universidades privadas, las fundaciones y empresas deben unirse en torno a la equidad, y patrocinar estudiantes o programas de becas. Dos ejemplos destacados son los desarrollados por la Universidad de Los Andes y la Universidad ICESI de Cali.
  • El compromiso de las universidades colombianas no debe limitarse al acceso de estudiantes de bajos ingresos. Debe extenderse al apoyo académico, en el desarrollo o consolidación de habilidades blandas o socio-emocionales, y en el apoyo a la transición al mercado laboral. Es indispensable que los estudiantes sepan comunicarse efectivamente y vestirse adecuadamente para tener éxito en una entrevista, deben ser capaces de crear redes de contactos para poner navegar en el mundo laboral, entre otras destrezas. La estabilidad emocional y la responsabilidad son hoy habilidades blandas cada vez más demandadas por los empleadores en el mercado laboral. Tener un diploma universitario no es suficiente para lograr una inserción exitosa en el mercado laboral.

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Ley Nº 17.451, sustitúyense los artículos 1º, 2º y 3º de la ley nº 16.524 referente a la creación de un fondo de solidaridad como persona jurídica de derecho público no estatal, que tendrá como cometido financiar un sistema de becas para estudiantes de la universidad de la república y del nivel terciario del consejo de educación técnico-profesional.

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[1] El SISBEN es un instrumento utilizado en Colombia para identificar a los potenciales beneficiarios de Programas sociales. De acuerdo con cada uno de estos Programas, los puntajes de cada nivel varían. En el caso de los créditos ACCES, los puntajes en los niveles 1 y 2 de SISBEN son: en zonas rurales de 0 a 40,75. Otras cabeceras de 0 a 56,32 y en las 14 principales ciudades de 0 a 57,21 (SISBEN, s.f.).

[2] El proceso de acreditación de las IES, que certifica la alta calidad de la institución, es un proceso voluntario en el cual el Centro Nacional de Acreditación (CAN) es el evaluador. En este proceso se evalúan aspectos sobre Misión y Proyecto Institucional, Estudiantes, Profesores, Proceso académico, Visibilidad Nacional e Internacional, Investigación y Creación artística y cultural, Pertinencia e Impacto social, Proceso de Autoevaluación y Autorregulación, Organización, administración y gestión, Planta física y recursos de apoyo académico, Bienestar institucional y Recursos financieros (CNA, 2015).

[3] Los retornos se entienden como las ganancias de las personas luego de recibir educación superior.

[4] Es un organismo de cooperación internacional, compuesto por 34 Estados, en su mayoría industrializados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Actualmente en América Latina sólo México y Chile pertenecen a dicho organismo, y Colombia es candidato a ingresar.

[5] Se presentan los valores en dólares debido a que los datos comparables a nivel internacional están disponibles únicamente así. Es importante tener en cuenta, sin embargo, que debido a las variaciones del valor del dólar, los valores en pesos pueden diferir. Los datos calculados por la OECD están disponibles en dólares corrientes y no constantes.

[6] La clase media se puede entender como la población que se encuentra entre los extremos de los ingresos monetarios, es decir, no son ni ricos ni pobres (Espinoza & Bazoret, 2008).

[7] Es crédito-beca porque el Gobierno Nacional paga la matrícula del estudiante, pero si éste deserta de la educación superior debe pagar los costos de matrícula generados hasta el momento.

[8] El programa beneficia a jóvenes que sean bachilleres, hayan obtenido un puntaje igual o mayor a 318 en las pruebas Saber 11 (en las últimas pruebas realizadas), pertenezcan al SISBEN con ciertos puntajes según la ubicación[2], y deben estar admitidos en cualquiera de las 39 instituciones de educación superior acreditadas en alta calidad (MEN, 2016b). De los jóvenes seleccionados para el segundo año, el 96,5% tenían puntajes de Saber 11 entre 318 y 399; el 3,5% restante tenían puntajes de 400 y superiores.

[9] Para más información ver: www.icetex.gov.co/dnnpro5/en-us/créditoeducativo/pregrado.aspx

[10] Ver más en www.icetex.gov.co/dnnpro5/PRENSA/tabid/89/mid/522/articleId/400/ctl/Readicetex/language/es-CO/Default.aspx

[11] Ver más en www.jovenesenaccion.co/PC/incentivos.html

[12] Para el año 2015-2016 el valor es de $54.126 dólares australianos anuales (Australian Government, 2016). Vale la pena mencionar que el salario mínimo anual es de $34.158 dólares australianos (BNA, 2015).

[13] La tasa de reembolso varía dependiendo del rango de los ingresos laborales. Si el ingreso anual es entre $54.126 y $60.292 dólares australianos, la tasa de reembolso inicia en 4%, y la tasa máxima es de 8% (Australian Government, 2016).

[14] Los préstamos que se realizan al gobierno no cobran intereses.

[15] Estas universidades son las existentes antes de 1980 (Ministerio de Educación, s.f.).

[16] Sólo una de las instituciones con menor porcentaje de estudiantes con deudas académicas se encuentra en el puesto 125 del ranking.

[17] .El sistema de becas, que es financiado a través del mencionado impuesto, busca ayudar con los gastos de manutención a estudiantes con buenos resultados académicos, y pertenecientes a familias de bajos ingresos. La beca se asigna anualmente y entrega una dotación en efectivo de dos salarios mínimos nacionales mensuales durante 10 meses (Oddone y Perera, 2004).

[18] El salario mínimo nacional en Uruguay para el 2016 es de 11.150 pesos uruguayos, es decir, alrededor de 413 dólares.

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